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新政府首份财算案能否达到目标﹖
天大研究院特约研究员 甘文锋
2018-05-29
香港发展到今天,要突破瓶颈再进一层,必定要与国家的发展方向同步,善用国策以提升投资成效。如果只是口念“一带一路”、“大湾区”,但没有好好想方法去落地,可以说是未能善用优势,不能算是一份能带领香港前进的好预算案。

林郑政府于2月28日发布第一份财政预算案,提出了理财新哲学,“在确保公共财政稳健的前提下,应该采取前瞻性与策略性的理财方针,善用盈余,为香港投资,为市民纾困……”。有没有理财新哲学,不是看口号,而是看财政预算案中实实在在的内容,因此林郑政府的第一份财政预算案备受关注。

目标无惊喜

预算案开宗明义,提出三大目标,包括多元经济、投资未来及关爱共享。这三个目标,其实并无新意。多元经济的提法由来已久,由董建华时期的数码港、中药港等到曾荫权的六大产业,再到梁振英的创科局,产业多元化是历任特首念兹在兹的目标。只可惜回归20年,香港在此方面仍未有任何突破。香港传统的四大行业支柱没有改变,仍占本地生产总值近五成半。所谓投资未来,是要把香港建成为宜居宜业的智慧城市。智慧城市其实亦是上届政府希望在香港推行的计划,当时成立创科局,主要目标即为此事。所谓关爱共享,更是每届政府都会提出的目标。由此来看,这次预算案的目标,仍是延续之前特区政府一直以来的未竟之志。

这份预算案的目标没有惊喜,但在把握局势及国家政策方面,仍为香港的未来定下不错的基调。财政司认为,现时的环球经济格局有三大趋势需要留意:第一,创科的浪潮从根本上改变了经济结构和人类的生活与消费习惯;第二,全球经济重心“西向东移”之势已经确立;第三,自2008年发生金融危机以来,先进经济体中反自由贸易及去全球化的声音增强,保护主义持续升温。

预算案认为,香港要根据这三个趋势作出应对,把握当中的机遇。特区政府提出的策略都相对宏观,能够响应国策。例如善用十三五规划中提到的巩固及提升香港的国际金融、航运、贸易三大中心地位;把握“一带一路”的机遇为香港的专业、法律及其它高端服务业找到新的市场;特别重点提及的是利用大湾区发展为香港提供“双市场”、“创新科技产业”和“土地资源”。

发展产业需要综合施策

那么,财政预算案能不能达到上述三大目标呢?产业多元化一直是多位特首的目标,而这份共203段的预算案,用了55段论述如何发展多元经济。然而,当中提及的七项产业,四项是传统的四大支柱,其余三项则是创新科技、建造业及创意产业。既然多元化是目标,加上四大支柱早已发展成熟,我们不妨集中看看预算案计划如何扶持另外三个产业。

最令人失望的是创意产业,预算案只用了一段来阐述,提出再注资十亿元到创意智优计划,而这个计划其实在2009年就已经启动,所以预算案没有任何新的想法。对建造业的财政支持,其实也大同小异,就是拨款十亿元成立建造业创新及科技基金,支持业界应用创新科技。简单来说,就是拨款鼓励业界运用新科技,很明显就建造业本身而言并没有什么新想法,所谓支持建造业界,其实还是支持创新科技。

那么创新科技是否会得到大力支持呢?从表面投资金额来看的确如此:200亿元给予落马洲河套区港深创科园做前期准备,100亿元注入创新及科技基金支持本港研发,100亿元支持建设“医疗科技创新平台”及“人工智能及机械人科技创新平台”,最后还有100亿元直接给予科技园。这500亿应该是整份财政预算案最大手笔的投资,似乎亦符合新理财哲学中善用盈余、为未来投资的想法。

然而特区政府这种投资,却也是最令人担忧的地方。回归以来,政府有两种运用资源的方法,但往往没有成效。第一是投资大量金钱成立一个大型项目,但结果却往往变成地产项目。例如数码港及科技园,虽然政府已投资大量金钱及土地,但香港至今依然没有任何顶尖的数码或科技公司。这次投放200亿到创科园,会否到最后也变为另一个地产项目,这的确令香港社会非常担忧。第二是设立不同的基金。曾荫权及梁振英在任期间都有此行动。设立基金有两个好处,首先是能对焦问题,其次是不会成为经常性开支以致为政府财政带来长远负担。然而,基金往往缺乏持续性。现时政府表现得比较好的是关爱基金,该基金主要目标是试行各种关爱弱势群体的计划,最终当计划成熟变为恒常计划时,仍要加入政府的经常性开支。而以基金去发展新的产业,例如这次再注资100亿的创新及科技基金,虽然批出的资金越来越多,但究竟有什么成效却不为人知。贸然加大注资可能也不会对创科产业有任何帮助。

宜居宜业要全面规划

政府的第二个目标是投资未来,使香港成为宜居宜业的智慧城市。预算案的重点没有放在智慧城市上,而是放在香港人现时最关注的土地房屋及医疗问题上。当然在土地方面,财政预算案还是集中在房屋用地,当中包括在未来五年兴建10万个公营房屋单位,而私营方面则预计未来五年平均每年有约20,800个单位,即合计亦有104,000户,公私营比例约为一比一。

而医疗方面,现时最大的问题是人手不足,以及各个地区的资源分配非常不平均。预算案提出,将会以三年为一周期,按人口增长及结构逐步增加经常拨款,相信能有效改善区际资源不均的问题。另一方面,政府亦会与教资会研究,商讨在未来三年增加医学专业学生的资助学额,希望能够改善医生数量不足的问题。

先不论预算案没有就目标提及的智慧城市作出响应及方案,就房屋及医疗这两个最大的民生议题而言,预算案的确已针对性拨出资源应对。然而政府在执行方面仍是困难重重。首先在医疗方面,医管局的各个地区联网都被批评为各自为政,因此地区资源分配不均的问题多年没有解决,即使以三年为一期调整资源分配,每次可以调整拉近的幅度有多少仍是疑问。房屋问题更难解决,虽然政府的确在不同地方尝试觅地建屋,但建屋之后所需要的交通及小区设施等配套却往往跟不上,这些问题在地区已为政府带来很大压力,但却因为政府部门之间欠缺协调导致类似问题不断重复。宜居宜业不应单是提供房屋,各类与民生有关的建设亦同样重要,只是预算案只集中在房屋供应量,而没有就整体规划作出预算及拨款,那这样的小区又怎可能会宜居呢?

关爱未能全民共享

预算案的第三个目标是关爱共享,这亦涉及香港社会上最有争议的话题,即在巨额盈余下,政府应否“派钱”。政府的角色之一是透过二次分配,照顾弱势,减少社会各阶层矛盾,但无差别地给每人派定额现金并不符合政府的理财哲学以及公平公义运用公帑的原则。最终政府决定不会全民“派钱”,但因盈余丰厚,仍需与市民共享成果,当中包括宽减薪俸税、个人入息税、利得税及差饷,另外针对领取社保的人士额外发放两个月的标准金额。

从大方向而言,不全民等额派钱,而集中帮助有需要的人士,的确是较为合理的做法。然而,是次预算案最饱受批评的也是这部分。退税固然能令中产满意,而领取社保的人士当然亦欢迎额外两个月的金额,但问题在于,香港仍有一大批不需要交税也没有资格领取社会保障的人士,他们勤奋工作,工资未达到交税标准,也不够资格申请社保,在这次的预算案中没有分享到任何成果。因此,这次分享成果的方法被批评为不鼓励勤奋工作,与香港精神背道而驰。

总括而言,这次预算案提出了三个目标,针对投资未来及关爱共享两个目标,能够提出解决问题的方向,却仍有考虑不周的地方。最大问题是针对发展多元产业的投资,不仅设立的相关基金成果未明,而且对创科园的投资有可能让其沦为另一个地产项目。这笔总值500亿元的投资,到底会否真的如特区政府之前的产业投资一样,成为另一个没有回报的深渊,相信需要再多观察一段时期才有定论。不过,根据以前的经验来判断,市民很难抱正面期望。

财算案提到理财新哲学,但审视其细节,其实没有提出什么新的想法,未能有效运用国策去达到目标。香港发展到今天,要突破瓶颈再进一层,必定要与国家的发展方向同步,善用国策以提升投资成效。如果只是口念“一带一路”、“大湾区”,但没有好好想方法去落地,可以说是未能善用优势,不能算是一份能带领香港前进的好预算案。

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