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从公共品供给看珠澳区域合作机制
天大研究院特约研究员 吕开颜
2018-04-16
国家倡导建设粤港澳大湾区城市群,区域内人员来往越加频繁,传统城市内部的公共品越趋外部化,成为城市群之间各区域共享的公共品。由于公共品的非排它性、非竞争性和外部性,公共品供给如果超越各城市的治理边界,就只能依靠区域间的自愿合作才能落地和实现。

伴随着区域一体化发展和不断推进,如何改进跨区域治理的合作机制,将成为珠三角城市群之间亟待突破的瓶颈。众所周知,珠三角是中国经济发达地区,城市之间相互依赖、相互渗透的程度非常高。然而,城市之间的竞争也日益激烈,包括制度、政策和公共品的竞争。公共品在经济学上的特点是不具排它性、竞争性,这与私人品有所不同。包括教育、医疗、交通、治安等在内的公共品,主要供给者是政府。国家倡导建设粤港澳大湾区城市群,区域内人员来往越加频繁,传统城市内部的公共品越趋外部化,成为城市群之间各区域共享的公共品。由于公共品的非排它性、非竞争性和外部性,公共品供给如果超越各城市的治理边界,就只能依靠区域间的自愿合作才能落地和实现。

随着区域一体化发展加速,各区域地方政府可能即将面对大量出现的区域公共品需求。因此,各地方政府需要通过更多的区域合作或联合治理等方式,解决跨行政区域的事项,如环境保护、交通设施、人口流动、水域管理、城市规划、区域协调等问题。

珠澳区域合作的现状及问题

从《粤澳合作框架协议》签署、《横琴总体发展规划》实施,到广东自贸试验区横琴新区批准设立,中央政府始终关注珠澳两地合作发展。因中央的高度重视,近年珠澳双方共同努力,抓住横琴开发与港珠澳大桥建设带来的发展机遇,务实推进两地合作交流,已取得显著的成绩。

回顾历史,无论是“珠海特区”,还是“横琴新区”,都是在“一国两制”的设想和发展过程中产生的。可以说珠澳两地合作,从最初的顶层设计考虑,可以形成优势互补,促进澳门经济多元发展,维护澳门社会的长期繁荣稳定,从而丰富和完善“一国两制”在澳门的实践。尽管珠澳合作取得可喜的成绩,但同时也暴露了许多问题。2015年两会期间就有澳区全国政协委员指出,横琴的发展模式偏离原来中央为珠澳合作订定的政策目标,未能配合澳门经济适度多元发展的需要。澳门需要充分吸取横琴开发的教训,例如在规划过程中,澳门特区政府缺少参与,五平方公里粤澳合作产业园没有划定界限,澳门项目零碎分布在各片区,以致在规划上无法衔接。同时,在招商引资方面,澳门政府只有推荐权,而没有决定权和管理权。所以,横琴的产业规划不但未能真正做到与澳门优势互补,错位发展,反而形成了正面竞争的关系。

在珠澳区域合作过程中,目前的机制存在一些问题。首先,缺乏常设机构推动区域合作。当前合作架构看上去似乎很完善,但在合作项目的落实工作中,部门之间的对接协调存在困难,专责工作小组的作用不大,很多项目没有人主动牵头。一些合作项目往往在一个小细节上出现有关部门意见不一后就只好停顿。政府各有关部门都有正常的份內工作,合作事项不落实往往在很大程度上不影响其工作绩效,因此合作项目有时被晾在一边,得不到重视。其次,合作资金问题协调困难。在合作中,很多项目涉及到资金问题,而且由于缺乏协调机制,解决起来比较困难,往往因为经费分摊比重意见不一而无法正常推进。最后,问责及评估机制有待建立。目前合作中,对专责部门并没有订立问责制度,这样有可能导致未来合作项目效果大打折扣。同时,合作项目的推进也没有评估机制,这需要特别关注。

区域合作的公共品供给

在区域合作过程中,各种跨区域公共品的缺乏和基础设施建设的不足,成为制约区域经济发展的一个瓶颈。这需要区域内的各级公共行政主体合作提供。恰当的区域公共品生产和机制建立,有利于区域合作的推进,从而找到解决区域公共问题的有效手段;有利于区域稳定、协调发展、社会公平和区域治理水平的提高。生产和供给必需的“区域公共品”,成为区域政府和第三部门治理“区域公共问题”的关键。因此,我们可以借鉴长三角地区和美国水利管理的经验,研究在区域合作的公共品供给方面采取类似政策的可行性。

第一,参考长三角区域的合作机制。长三角地区建立了三级运作的区域合作机制,包括决策层、协调层和执行层。决策层即“长三角地区主要领导座谈会”,主要负责决定长三角区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题。协调层则由常务副省市长牵头,落实部署,推进区域重大合作事项。执行层即“联席会议办公室”和“重点合作专题组”,以及“长三角地区城市经济合作组”,具体负责在各个领域和城市间开展合作。这个机制的建立,不但有助提升行政效率,也为推进长三角区域合作奠定基础。

第二,参考美国田纳西河流域管理局(TVA)的区域合作经验。TVA是一个典型的跨区域治理案例。该管理局成立于1933年5月,是大萧条时代罗斯福总统规划专责解决田纳西河谷一切问题的机构。由于田纳西河流域涉及多个州,而各州的权力都很大,因此只有通过联邦立法,才能确保田纳西河流域的开发顺利进行。为此,1933年美国国会专门通过田纳西河流域开发法,赋予TVA规划、开发、利用、保护流域内各种自然资源的权力,包括独立行使人事权、土地征用权、项目开发权、流域经济发展及综合治理权和向其它领域投资开发权。该法案还历经多次修改和调整,进一步扩大TVA的权力,使得TVA可以在田纳西河全河流域进行跨州的统一规划,制定开发建设的具体方案,为田纳西河流域长期发展打下良好基础。

区域公共品供给制度的设想

从长三角区域的合作机制和美国区域协调管理的做法和经验看,各类跨区域行政组织都把区域规划作为其主要政策重点,体现区域规划的全局性、战略性和长远性。因此,建立好跨区域的管理机构,比如区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构,并赋予相应的全局规划和调控权,由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题,如区域经济实施中必然牵涉到的税收、资源外流等各种利益分配问题,协调跨区域间不同部门、不同行业之间的竞争关系等问题。从美国的经验看,区域规划能否顺利实施,关键在于法律的保障。目前我国尚无“区域规划法”规范经济圈区域,可以考虑着手研究制定“区域规划编制和管理条例”,从而逐步确立区域规划的法律地位。有了法律的保障,便可以消除政策障碍和行政壁垒,真正实现资源共享、相互开放市场、科技人才互相流动、产业密切合作以及跨区域的基础设施共建,推动区域经济一体化的进程。

根据区域城市群内一些成熟经济圈的实际情况,建议成立“区域公共品管理委员会”,构筑重大公共品制度建设的基本框架。例如,参考长三角地区市长级别的“长三角城市经济协调会”,可以成立例如“区域交通管理委员会”或“跨境基础设施管理委员会”等机构。可以借着港珠澳大桥即将落成的机遇,集合区域内城市的政府以及国家部委,负责这些重大项目的管理、营运、保护和监督工作。该委员会既要发挥中央政府在宏观调控和协调地方政府方面的作用,同时也应具有一定的自治性质。因此,委员会内部需下设承担决策、实施与监察职责的部门。

综上所述,区域公共品的制度设计,既要通过一定的激励机制调动区域内部各个地方政府的积极性,又要充分尊重中央政府的权威性;既相互自治,又相互协商,发挥分权和集权作用,才能合理协调各地方政府的关系和利益。

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