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缅甸政局新态势及中国的应对
天大研究院特约研究员 彭念
2018-01-05
民盟执政威望下降,执政基础减弱;缅军及其扶植的政党政治影响力上升;民地武的势力逐步被削弱。其次,缅甸主要政治安全问题没有得到有效解决。针对这些新变化,中国需要做好应对之策。

自缅甸民盟政府上台之后,缅甸政局出现一系列新态势。首先,这表现在缅甸主要政治力量之间的实力对比出现新变化。民盟执政威望下降,执政基础减弱;缅军及其扶植的政党政治影响力上升;民地武的势力逐步被削弱。其次,缅甸主要政治安全问题没有得到有效解决。缅北武装冲突持续,和谈尚未开启;若开邦恐怖袭击频发,规模呈扩大化趋势。

主要政治力量实力对比新变化

新变化主要表现为:民盟+民地武vs.缅军转变为民盟+缅军vs.民地武。民盟执政之初曾希望联合民地武共同推动和谈,但在民地武年初与缅军爆发武装冲突之后,民盟已经明显倾向于缅军立场,转而施压民地武。此外,近段时间缅甸国内安全局势不稳,尤其是恐怖主义势力在缅甸发展壮大,使得缅军的政治影响力凸显。因此,民盟不得不倚重缅军来维护国内安全。基于此,如今缅甸内部政治力量可以大致划分为民盟与缅军走近、民盟与民地武出现裂痕、缅军与民地武互疑加深的格局。

民族和解问题拖而不决

民族和解问题未取得突破。首先,果敢、德昂、若开及克钦并未与政府举行正式的政治和谈;其次,缅军坚决以武力方式打击果敢等民族武装,使得缅北战火持续;再次,缅军还罕见地挑起与佤邦的对峙,显示出缅军以武力解决缅北冲突的尝试。最后,对于缅军的持续军事行动,民盟保持沉默,显示出民盟对缅军的暗中支持。

民盟、军方、民地武三方各自的战略考量未变。首先,民盟希望在其执政期内尽快就民族和解取得实质性进展。一则可以增添民盟的执政威望,巩固执政基础,为民盟参加下一届总统选举加分;二则可以借此削弱军方的政治影响力,扫除军方借民族和解拖延修宪的障碍;三则可以增强民盟与少数民族合作的意愿,壮大自身政治影响力;四则可以实现缅甸的民族团结,增强缅甸应对外部威胁的能力。

其次,军方不希望民族和解尽快取得进展。一,尽管军方目前在与民地武的力量对比中占据优势,但并未形成压倒性的绝对优势。军方也并未在对民地武的军事斗争中取得压倒性优势。在未取得压倒性优势的情况下,军方难以迫使民地武完全接受军方制定的和谈条件,因而就难以真正与民地武和解。二,军方已经宣称只有在民族和解之后才会考虑修宪。因此,如果军方在民盟执政期被毫无保留地与民盟合作推动民族和解,那么一旦民族真正和解,军方将面临民盟的修宪压力。三,军方正是以打击民地武、维护国家统一为由来保持其政治影响力。一旦民族彻底和解,则缅军的政治影响力将大幅下降。四,军方在与民地武的长期武装斗争中形成了对少数民族强烈的排斥情绪。因此,除非民地武主动放下武器,全盘接受军方的条件,彻底臣服于军方,否则军方难以实现与民地武的真正和解。

再次,民地武既希望早日实现民族和解,又对和解前景信心不足。一,随着缅军军力的不断强化以及对民地武的持续打击,民地武在与缅军的实力对比、控制范围等方面都面临越来越大的劣势。为避免陷入被缅军逐步蚕食的不利境况,民地武希望通过联邦制的制度安排最大限度地保住自己的利益。因而,民地武希望早日实现真正的民族和解。然而,缅军只承认联邦精神,不同意联邦制。二,民地武与缅军互不信任,这既显著制约了民族和解进程的推进进度,又使得民地武对民族和解前景信心不足。三,民地武对民盟政府解决民族冲突问题寄予厚望,但即便如此,民盟在少数民族地区对少数民族政党的挤压、对民地武提出的联邦制的回避都使得民地武对民盟的期待降低。

综上可以做出如下判断:一,缅军在民族和解问题上占据主导地位,并且在缅北的势力不断扩大,民地武处于招架不力的劣势。因此,缅军会继续以武力包围和不间断的攻击来逐步削弱民地武的控制地盘和对抗决心。同时,缅军也会扶植其它已经归顺的民地武来夹击果敢等民族武装。二,民盟仍然会借助“21世纪彬龙会议”来推动民族和解,也会争取缅军对大会的支持,但难以取得实质效果。三,民地武的劣势还会进一步显现。这体现在其获取武器物资援助的渠道收窄、其控制的地盘收缩、其对抗的决心削弱、其领导层老化等方面。

若开邦问题难以在短期内解决

若开邦问题虽暂时平息,但未得到根本解决,民盟目前缺乏有效应对之策。首先,若开邦的恐怖袭击分子就是在当地遭受不公平对待的穆斯林。这些穆斯林难民既无法被其它穆斯林国家接受,又无法在自己的家园稳定生活,因此只能选择恐怖袭击来进行反抗;其次,缅军反恐能力弱,加之若开高山众多,缅军难以有效打击恐怖主义分子。因此,可以预测若开邦的恐怖袭击会在相当长时间内成为缅甸国内另一主要安全问题。这不仅会制约缅军在缅北的军力投放,也会对缅甸与西方国家关系的改善造成严重影响。

中国的应对之策

针对这些新变化,中国需要做到以下几点:一,全力支持民盟。加强“一带一路”倡议在缅甸的宣传力度,借助民盟政府的执政威望推动“一带一路”倡议具体合作项目在缅甸落地开工;协调民盟政府、缅军与果敢等民地武,继续推动果敢等民地武参与民盟召开的“21世纪彬龙会议”,坚定支持民盟和民地武政治解决民族冲突的倡议,帮助民盟形成有利于少数民族的高度自治制度安排。同时,中国既要警惕民盟借实现民族和解在少数民族地区拓展自身政治影响力、挤压少数民族政党政治影响力,又要继续支持民盟政府在若开邦问题上的立场,帮助民盟政府减轻来自国际社会的指责。

二,通过战略安全磋商以及常规军事交流等渠道保持与缅军的密切接触。重点加强与缅军的反恐合作,将反恐合作作为中缅军事合作的优先方向。对缅军要求中国迫使部分民地武接受缅军的和谈要求,中国不可能答应。在缅甸民族和解前景不明的情况下,中国有必要保持与民地武的联系。此外,中国不希望看到缅军完全主导缅甸民族和解进程;中国应向缅军展示中国劝说民地武参与和谈的努力,同时坚决反对缅北军事冲突,以免其对中缅边境造成安全威胁。

三,加强与佤邦的联系,尤其是为佤邦完成权力过渡以及加强领导层建设提供一切必要帮助。同时,施压佤邦加强对果敢等其它缅北小规模民地武的管控,不要再出现果敢主动袭击缅军的武装冲突事件。中国应继续与民地武保持联系,提升缅北少数民族的发展能力,尤其是提升少数民族政党的影响力,但对民地武主动挑起军事冲突必须表达强烈反对立场。对民地武参与“21世纪彬龙会议”,中国应持欢迎态度,但对执意不参加大会的民地武,中国也不应勉强。

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