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国际民航减排谈判即将进入“涡流区”
天大研究院 资源与环境课题组
2013-04-05
欧盟将民航运输纳入欧盟排放交易体系(欧盟ETS),对目前悬而未决的民航减排谈判推波助澜,引起全球关注,更引起极大争议。国际民航运输业不同于固定源行业,其排放跨国进行,国际性是其鲜明特色,从而导致国际民航运输减排非一国和一地区能解决,需要“全球解决方案”(global solution)[1]。来自于民航业的温室气体排放增长快速,已经远远超过了国家排放的增速。据欧委会预测,即使年均燃油效率改善率达到2%,2020年来自国际航空运输的排放将比2005年增长70%,2050年则将比2005年增长300%—700%[2]。近年来,民航减排谈判逐渐成为气候变化谈判中的热点议题。

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)多哈会议,经过两周马拉松式谈判最终形成的系列成果文件“多哈气候之门”(Doha Climate Gateway)中[3],涉及民航减排部分主要体现在《附件一缔约方在京都议定书之下的进一步承诺问题特设工作组的工作成果》、《巴厘行动计划下的成果》及《长期资金工作计划》三部分[4]。

多哈会议有关民航减排的主要成果

工业化国家民航减排的有关义务继续适用。《附件一缔约方在京都议定书之下的进一步承诺问题特设工作组的工作成果》中,《京都议定书》延长了第二承诺期,因此有关于民航减排的第2.2条将继续有效适用。

国际民航减排分歧巨大,未形成文字结论。《巴厘行动计划下的成果》中,长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)对于民航减排未形成文字结论(no text),因多哈会议后该工作组将“关停”解散,民航减排议题的“并转”成为新的问题,最大可能是转移至“加强行动德班平台特设工作组”(ADP)下进行。民航减排在《联合国气候变化框架公约》下的谈判主要场所是AWG-LCA下的“合作的行业方法和特殊行业行动”议题,该议题在“巴厘行动计划”中被限制为落实《联合国气候变化框架公约》第4.1(C)条下的“技术转让与扩散”,而非行业减排的政治谈判。然而,自2007巴厘岛会议以来,民航减排问题,演变为了《联合国气候变化框架公约》所有议题中的“是或否”(to be or not to be)的政治性问题,该议题一直是所有分歧最大的议题之一。

民航业不排除成为长期资金来源的可能。《长期资金工作计划》虽未明确提及民航业,但“资金来源包括公共部门、私营部门及替代性资金”的表述清晰表明民航成为长期资金替代性来源仍然是可能选项。资金议题,在《联合国气候变化框架公约》所有议题中是“如何落实”的技术性问题;长期资金议题是落实发达国家2020年前提供每年不少于1,000亿美元援助资金问题。部分发达国家和小岛国、最不发达国家提出将民航业作为长期资金的主要来源,虽然存在反对声音[5],如日本和欧盟反对民航业作为长期资金“单一来源”,认为这将是“不恰当和无效的”(inappropriate and ineffective);基础四国及主要发展中国家也反对该建议,认为将增加空运成本并影响到国际贸易,但该议题未来将继续讨论民航业的出资责任问题。
 
UNFCCC与国际民航组织的主渠道之争

不同国家坚持民航减排归属不同的主渠道。自2007年巴厘岛会议至2012年多哈会议的长达5年时间中,民航减排谈判各种细节分歧和立场对立,总结起来可归为一个问题:解决民航减排问题的主渠道是UNFCCC,还是国际民航组织(ICAO)[6]?整体而言,“基础四国”等主要发展中国家主张UNFCCC是主渠道,因此提出民航减排应遵循UNFCCC的“共同但有区别的责任”原则和各自能力原则、提出“发达国家的历史排放责任”和“发展中国家的特殊发展阶段和国情”。欧盟、美国等伞形集团等发达国家则认为ICAO是主渠道,进而提出UNFCCC不能对ICAO“指手画脚”,ICAO应按照其《芝加哥公约》确定的“非歧视”原则独立处理民航减排问题。新加坡等小岛国试图对渠道之争进行“折衷”,提出通过ICAO主渠道处理民航减排问题,但“同时考虑到UNFCCC的原则和条款”。

不同的主渠道意味着坚持不同的减排原则。具体而言,坚持UNFCCC的主渠道,则意味着发达国家与发展中国家在民航减排问题上将按照“共同但有区别的责任”原则和各自能力原则承担不同减排责任,发达国家将对比《京都议定书》第二承诺期规定承担民航量化减排责任,而发展中国家则无量化减排,在2020年前仅开展自愿减缓行动。相反,若坚持ICAO的主渠道[7],则意味着民航减排需按照ICAO的《芝加哥公约》,发达国家与发展中国家“非歧视”、“无差别”地共同承担民航减排责任,以防止出现同一条航线上实施不同减排安排导致的竞争扭曲和不平等竞争。目前欧盟将民航运输纳入欧盟ETS延缓一年执行[8],实质还是通过“下台阶”方式希望ICAO推动欧盟模式的基于市场减排方案,最终采纳欧盟做法推广到全球,根本目的依旧是推动“非歧视”原则指导下的全球无差别减排。
 
未来民航减排谈判方向分析

进入2013年,“多哈之门”即将开启,民航进入的是“阿里巴巴之门”,还是“混沌之门”呈现较大不确定性。民航减排谈判在场所、议题等方面仍未明确,“共同但有区别的责任”原则面临极大挑战。表现为:

一是UNFCCC的主渠道之争将更激烈,而且ICAO成为主渠道的趋势将更明显。欧、美等发达国家力推将民航减排谈判放回到ICAO进行[9][10][11][12],UNFCCC只需要听取ICAO在年底的UNFCCC缔约方会议上进行每年一次的报告即可,ICAO则可以天马行空,按照自己的原则和条款进行减排谈判相关安排。

二是发达国家力推的减排政治性谈判将进入主题。即使在UNFCCC渠道谈判,AWG-LCA已经结束,未来民航减排谈判将没有“巴厘行动计划”的保护,发达国家将不断打破继续设立“技术转让和扩散”作为防火墙的设想[13]。发达国家力推的减排政治性谈判将进入主题,如减排目标、基于市场措施(基于燃油或二氧化碳的税、费、排放交易等)可能成为谈判内容。

三是民航可能作为弥补2020年前减排力度差距的选项,同时,民航可能正式进入“德班平台”(ADP)议题进行讨论。“多哈气候大门”中《推进德班平台》文件第5条和第6条指出[14],“决定2013年识别和探索一系列能够弥补2020年前力度差距的行动选项”、“欢迎对加强ADP工作的规划,包括但不限于减缓、适应、资金、技术开发和转让、能力建设以及行动和支持的透明度”,以上两条隐含着民航可能作为弥补2020年前减排力度差距的选项、民航正式进入ADP议题进行讨论。
 
根据联合国环境规划署数据[15],按照正常发展模式及温升2摄氏度要求,2020年前每年需减排二氧化碳140—200亿吨,每年的减排力度为120亿吨,民航和海运每年则可以完成减排3亿—5亿吨,虽然贡献少,但对于电力、工业、地面运输、建筑、废弃物利用、森林和农业等其他行业而言,仍具有较大意义。因此,民航业作为“识别和探索”的对象将是在所难免。如果进入ADP进行讨论,更大可能是“减缓”和“资金”议题,即目标、市场机制等的政治性谈判和作为长期资金来源的讨论,“技术开发和转让”将成为过去式。

综上,未来民航减排谈判将面对崭新形势,难度和挑战性将极大增强,如何应对未来航路中的“涡流区”,需要进行深入思考与分析。

参考文献:
[1] Christopher Surgenor, Difficulties remain on moves towards a global solution on aviation emissions but Durban talks bring some hope, http://www.greenaironline.com/news.php?
viewStory=1386, December 13, 2011.
[2] Jos Delbeke, A New Flightplan - Getting Global Aviation Climate Measures Off the Ground,
http://www.transportenvironment.org/node/2584, February 7, 2012
[3] UNFCCC, Decisions adopted by COP 18 and CMP 8,
http://unfccc.int/2860.php#decisions, December 21, 2012
[4] Anne-Marie Warris, catching up with Doha, Durban, Cancun and Copenhagen,
http://blog.lr.org/2012/12/catching-up-with-doha
-durban-cancun-and-copenhagen/,  December 11, 2012.
[5] Reed Smith LLP, Peter Zaman, Nicholas Rock and Pryderi Diebschlag, COP18 - Doha 2012: Day 4 of the Conference, http://www.lexology.com/library/detail.
aspx?g=2ddd423b-78f0-470e-879f-9cfb1e23e2e7, November 30 2012.
[6] TWN, Discussion continues on sectoral approaches, links with UN aviation and maritime bodies,
http://www.twn.my, September 3, 2012.
[7] Jos Delbeke, A New Flightplan - Getting Global Aviation Climate Measures Off the Ground,
http://www.transportenvironment.org/node/2584, February 7, 2012
[8] EC, Commission proposes to ’stop the clock’ on international aviation in the EU ETS pending 2013 ICAO General Assembly, http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2012111202_en.htm, November 12, 2012.
[9] Jos Delbeke, A New Flightplan - Getting Global Aviation Climate Measures Off the Ground, http://www.transportenvironment.org/node/2584, February 7, 2012
[10] USA, cooperative sectoral approaches and sector-specific actions (agenda item 3b4 ) submission of the United States of America, August 21, 2012.
[11] Australia, Cooperative Sectoral Approaches Submission to the AWG-LCA and the AWG-KP,
http://www.climatechange.gov.au/government/initiatives
/unfccc/~/media/submissions/international/Cooperative
-sectoral-approaches-submissions-AWG-LCA-AWG-KP.ashx,
[12] the Climate Action Network (CAN), Submission by the Climate Action Network (CAN) on cooperative sectoral approaches and sector-specific actions: emissions from international aviation and maritimetransport,
http://climatenetwork.org/publication/submission-climate-action
-network-can-cooperative-sectoral-approaches-and-sector-specifi, October 04 2012.
[13] Third World Network, Sectoral Approaches in Climate Negotiations: Considerations for Developing Countries,
http://www.twnside.org.sg/title2/climate/pdf/TWN%20submission_sectoral.pdf.
[14] UNFCCC, Advancing the Durban Platform,
http://unfccc.int/files/meetings/doha_nov_2012/
decisions/application/pdf/cop_advanc_durban.pdf, November, 2012.
[15] UNEP, Greenhouse Gas Emissions Gap Widening as Nations Head to Crucial Climate Talks in Doha,
http://www.unep.org/publications/ebooks/emissionsgap2012/portals/50143/
Emissions2012_Press_Release_EN.pdf, November 21, 2012.
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