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建立合乎国情的“强政府-强社会”模式
天大研究院特约研究员 邓聿文
2012-09-03
做强政府不是回到过去全能政府的形态,而是在需要政府充分发挥作用的领域来强化政府的能力建设。政府应给予社会组织必要的培育、扶持和规范,以推动公民社会的成长,实现良好的社会治理。
在社会利益分化加剧,社会矛盾和冲突凸显,群体事件不断发生,干群关系紧张的大背景下,社会建设和社会管理的探索、改革与创新将会具有越来越重要的地位,也应是中国政府当前的一项主要任务。现在的问题在于,在社会建设和管理方面,中国应该寻找一个什么样的模式?

在政府与社会的关系上,理论界提出了四种模式:强政府与弱社会、强政府与强社会、弱政府与强社会,以及弱政府与弱社会。西方国家一般是弱政府与强社会,多数发展中国家是弱政府与弱社会,中国则被认为是强政府与弱社会。其中,最不好的是弱政府与弱社会,而弱政府与强社会则是学者们最为认可的模式,也是很多人力主中国应该实行的模式。这个模式主要是根据西方社会的发展经验而概括出来的,但就中国当下的情形而言,却未必适合。要建立合乎中国国情的社会管理模式,不是强政府与弱社会,也不是弱政府与强社会,而只能是强政府与强社会。理论上讲,它也是最优的社会管理模式。

强政府是大国的历史选择

创新社会管理,推进社会建设,做大做强社会是普遍共识,而且从各国实践来看,唯有社会强大,社会自我调节和自我管理完善,公民意识发达,公民参与积极,才有一个和谐稳定的发展,也对政府是一个有效的规范和制约。

问题在于,在社会管理中如何看待政府的作用,把政府摆在一个什么样的位置。换言之,我们需要在社会管理和社会建设中建立一个强政府还是弱政府,大政府还是小政府(在本文,大和强、小和弱的意思一样)。许多学者基于西方的社会实践和理论基础,主张中国在创新社会管理中建立一个小政府,认为政府管得越少越好,管得越少就能让社会的自治机制发展起来。弱政府和强社会的组合,是中国社会建设的发展方向。

不过,以为资本主义自诞生以来就一直是小政府或弱政府,信守亚当·斯密的小政府主张,恐怕亦不符合历史。诚然,西方的主流思想,包括在上世纪九十年代流行至今的新自由主义及其“华盛顿共识”,在多数时候不主张大政府,反对政府过多地介入和干预市场,严守政府的边界。但从实际发展来看,尽管政府作用的范围受到严格约束,其职能和边界还是随着经济和社会的发展在日益扩大和扩张,大国尤其如此。今天西方国家的政府,普遍比亚当·斯密时期管的事情以及介入经济的程度要多和深。

事实或许是,亚当·斯密所提出的、被西方学者奉为经典的“小政府、大社会”构想,只在资本主义发展的初期即自由资本主义时期实现过。这是因为在中小企业处于自由竞争的资本主义发展早期,市场的盲目性和周期性的危机并不明显,直到十九世纪中后期和二十世纪初,随着市场的扩大和垄断的加强,市场的盲目性才带来了频繁出现的经济危机。垄断资本把持公共资源,水、电、煤等公共产品价格暴涨,引起公众的强烈不满,要求政府干预的呼声十分强烈。在这一形势下,一些资本主义发达国家不得不成立专职机构,增加国家投资,控制公共产品的价格。可以说,在二十世纪三十年代经济危机前,资本主义国家特别是一些大国,政府由于管理的事务少,规模一直不大,从而呈现出“大国小政府”格局。

但三十年代资本主义的大危机改变了这一格局。“罗斯福新政”及战后西方国家普遍采取的凯恩斯经济主张,加大了政府在经济发展中的调控和干预作用,不断增加社会福利,政府部门普遍增加,“大国大政府”的格局于是基本形成。这种情况直到七、八十年代政府财政支出过大,经济发展缓慢再次出现时,美国等国才重新走向自由主义发展道路,减少国家的干预和调控,重新评估市场的作用和价值。[1] 但以减少政府管制和再私有化为特征的新自由主义发展道路,正如我们所看到的,酿成了目前这场席卷全球的金融危机,从而迫使西方国家不得不又加强对经济的干预,收紧对金融的监管。

当前这场已经发生了四年仍看不到结束迹象的危机充分说明,政府的过度退出和能力削弱并不能自发创造出一个运行完善的市场经济,而只能导致市场的无序运转。其实,即使是在新自由主义主导时期,西方国家政府的功能和作用虽有所收缩,但规模并未缩小,普遍加强了政府的公共服务职能。

当前西方国家,凡属于政府管理的公共事务,都有相应的机构和人员负责。例如英国的外交部有公务员9,800多人,内政部有2.9万人,环境事务部有3.2万人,卫生和社会保障部9.5万人,就业部有5万人。美国联邦政府(包括国会)有公务员280万人,州和地方政府1,300多万人,合计1,600多万人,约占总人口的5.5%,是世界上机构最庞大、人员最多的政府之一。[2] 从后发资本主义国家如东亚国家来看,也印证了这点。所谓“东亚模式”,本质上就是政府在经济发展中起主导作用的发展模式。之所以现代国家的政府规模普遍比过去要大,管的事要多,根源是现代社会的运行更复杂,人们的权利和福利要求比过去更高。

中国自然也不能背离这一发展趋势,而且中国还有自己独特的国情和历史传统。从历史看,自秦统一中国以来,就奉行强政府的主张,尽管在古代,由于疆域的广阔和治理条件的限制,以及政府职能的相对单一,强政府的主张在历史的多数时候并未变成现实的强控制;但作为一种文化传统则延续至今,并在计划时代,不仅是作为一种理念而且也成为一种事实。渐进式的改革道路不可避免地又形成了发展的路径依赖,计划经济时代的“强国家-弱社会”的管理格局及其制度因素在一定程度上为目前政府主导的经济发展方式所承袭和保留。

除此之外,中国面临的以下问题使我们不得不需要一个强政府,以在经济社会发展中起到强有力的主导作用:

一是中国还面临着繁重的发展任务。虽然我们在经济总量上已跃居全球第二,但人均收入不高,排名靠后,中国要巩固已有的发展成果,必须继续保持一定的经济增速,从而需要政府继续发挥相应作用。否则,在发达国家和新兴国家的双重竞争压力中,很难取胜。另一方面,在国内也存在地区之间的竞争压力,客观上也促使政府不得不强化自身的职能和作用。

二是公共服务均等化的供给压力。改革以来,中国政府侧重于推动经济增长,在收入分配和基本公共服务上着力不多,致使这方面的问题越积越严重,影响到社会的和谐发展。现在需要把过去的欠账一并补偿,建立一个惠及全体国民的公共服务均等化网络,从而无疑对政府的公共服务水平和能力提出了挑战,需要政府强化这方面的职能。

三是中国市场成熟度低于发达国家,政府还存在一个培育市场和强化管理的任务。此外,社会经济的发展会出现许多新的事物,例如,网络的出现和介入人们的日常生活这在过去是没有的,政府要应对这个新趋势就需要增加机构和人员,以处理与此相关的问题。

四是随着中国经济的崛起,国家边界利益日益扩大,并更深地卷入全球事务,这也需要中国扩张这方面的政府职能。

此外,中国还面临着分离势力的干扰,从而不得不加强这方面的功能与支出。

总之,作为一个十几亿人口的大国,国情复杂,地区差异大,特别是现阶段正处于体制转轨、社会转型的关键时期,有关法律和制度又不完善,这决定了我们在社会建设和管理中不能走小政府、弱政府之路,必须发挥政府强有力的作用。

辩证看中国政府的强弱问题

解决了强政府的逻辑前提后,接下来我们需要考察现实中的中国政府是强政府还是弱政府?假如是前者,就没有必要再来加强政府建设,要做的只是完善管理;假如是后者,则存在一个建设强政府的任务。

多数人会不假思索地认为,中国政府当然是一个强势政府,这点似乎不言自明。世界上没有几个国家像中国这样有庞大的政府规模和官僚队伍,尤其是政府和官员的权力那么大,管的事情那么多,参与经济的程度那么深,而且他们还不受或少受社会、公众、舆论和法律的制约。种种现象,都足以说明政府的强势特征非常明显。

客观地说,与成熟市场经济国家相比,中国的政府规模确实要大一些,管的事情要多一些,从而政府的权力要强一些。像美国这样的国家,市场经济都已经发展了几百年,形成了一套良好的规则,且该做的事基本都做完了,无须像中国政府一样花大量的时间和精力用在招商引资等事情上,日常管理照本宣科就行;而中国政府要做的事情还很多,尤其规则不完善,一切尚在摸索中,政府想不管都不行,这是客观现实。

不过,就政府的强弱来说,一方面固然要看其权力大小和职能多少,但另一方面,也要看权力的行使和履职情况,若后一方面不理想,所谓“政令出不了中南海”,即使政府的权力再大,管得再多,严格来说,似乎也很难称得上是一个强势政府。

按照公共管理的基本理论,政府存在的理由和基本职能是进行管制和提供公共服务。但正如一些学者所言,如果一个政府不能创造有效的司法环境以提供社会公平和正义;不能通过对市场进行强有力的管制,提供优质的环境、水源、安全的食品、便利的公共交通和优质的教育;不能通过税收等财政手段有效进行转移支付,消除地区和收入差别;如果中央政府的政令不能在地方被有效的贯彻和执行,这样的政府还是强政府吗?如果一个政府只是把触角伸到政治、社会、经济生活的各个领域,什么都想管但什么都管不好或者成本极高,只是在危机时刻拥有强大的动员能力,或者可以极高的效率做民主国家做不到的事,把这样的政府称为强政府是非常牵强的,或非常具有误导性。[3]

另外,也可通过比较中国与美、法、日、英等国的“官民比”来看政府的强弱。某种意义说,政府的强弱与否,可从官员的数量上得到反映。一个职能多、管得宽的政府,在其他条件相同的情况下,政府的工作人员也相应要多。从这个角度看,不论按照公务员的定义,还是按照财政供养人员来计算,中国的“官民比”较上述四国都要少。前者得到的“官民比”,美、法两国为1:12,日本为1:28,英国为1:125,中国则是1:122;后者得到的“官民比”,美、法仍是1:12,日本为1:23,英国为1:24,中国则是1:26,在五个国家中为最低,甚至低于印度的水平。这与社会上流传的“中国是世界上官民比最高的国家”之说大相径庭。

事实上,弱社会本身也印证了中国政府还不是一个强政府,至少不是一个很强势的政府。强政府指的是能够提供合法的政治秩序基础和有效的经济社会参与的政府。就目前来看,就是在矛盾极为尖锐复杂的社会转型时期,能够有效维持社会秩序,应对国内外的各种挑战,动员和组织社会资源,促进社会转型和社会发展的、有较高治理能力的政府。以此衡量,中国各级政府的治理水平不是很高,充其量只能算及格,离强政府的标准还有差距。原因就在于中国社会是一个弱社会。各种社会组织尤其是公民组织不发达,社会自我管理的能力很差,社会自治基本没有。而一个弱社会,是不利政府管理的。因为“社会对政府很难施加影响力,中央政府就只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力,官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来实施政府政策。”所以,从这个角度看,“社会如果是脆弱的,政府必然是脆弱的”。 [4]

上述分析说明,应该一分为二地、辩证地看待中国政府的强弱问题。中国政府固然在规模上有世界最庞大的官僚队伍——当然这相对于中国有世界最多的人口而言,但实际管理的效果有限,多数时候不能实现政策要达成的目标。因此,准确来说,中国政府既有强势的一面,也有弱势的一面,且后者愈来愈明显。换言之,中国政府在该强的地方不够强,在该弱的地方不够弱。从这个角度看,与其说中国的问题是因为政府太强,不如说是因为政府太弱更恰当。这就是中国政府的现状或者真相。

社会治理首务是做强政府

既然社会建设和管理的方向是强政府和强社会,而现实中在政府和社会间,社会又是相对偏弱的一方,因此,社会建设和管理的当务之急是做强做大社会,使社会成为一个理性自律、自主自立、自助自治的社会。

不过,就当前而言,笔者认为,社会建设的首要任务还是做强政府。正如本文第二部分所分析的,虽然对中国政府的强弱判断人们有分歧,且从直观感受来说,认同强政府的人居多,但从解决问题的现实可能性出发,还是应先把政府做强。理由如下:

首先,民众患公共服务之不足久矣。很多社会问题的出现和恶化,与此有着直接的关系,而为民众提供公共服务正是政府最基本的职责。但多年来,这恰恰也是政府的薄弱环节。所谓弱政府,本质而言,是指政府提供公共服务的能力较弱,从而导致民众享有的公共服务缺失。因此,要减少民众在教育、医疗、住房保障、劳动就业、社会保险、公共文化等方面的支出,前提是政府的职能必须回归到公共服务上来,建立一套保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务制度和服务网络,这是当前的迫切任务。

其次,政府固然需要放权于社会,将一些管理职能让渡给社会组织。但是,社会组织的发育发展、社会自治的实现是需要很多条件的,它是一个自然演进的过程,尤其对中国这样一个缺乏自治传统,人们习惯于被管,养成了严重的等靠要思想,以及中产阶层还不发达的社会,假如政府一下子全放开,让社会自我管理,那导致的结果极可能是无序化。人们虽然少了政府的管束,但社会的自发秩序不一定能够建立起来。所以,社会的分权和自我治理至少应该与政府的职能归位和到位同时进行,在政府自身改革不到位,社会基本制度没有建立的情况下,过早开放社会可能会适得其反。

尽管如此,需要指出的是,做强政府不能沿用目前的方式,用管控的思维去管理社会,而是要充分发挥民间组织的作用,为公众参与公共事务,为社会的自我管理创造条件。这就要求政府须在法律的框架内活动,受法律的约束。因此,在做强政府的过程中,以下几点理应受到重视:

一是在需要政府发挥作用的领域做强政府。如上所述,做强政府不是回到过去全能政府的形态,社会的一切都由政府来包办。做强政府指的是在需要政府充分发挥作用的领域来强化政府的能力建设。具体来说,是要在公共服务领域做强政府,使公共服务惠及全体人民。

公共服务还包括制度产品的供给。作为一种规范人们行为和社会秩序的公共产品,制度比起有形的物质公共产品来,对社会的作用更大更持久。其实,政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上,包括提供一个优良的法治环境等。所以,政府还须把重点放在制度建设上,通过制定和完善制度,加强对社会包括对民间组织的监督管理。

二是政府应给予社会组织必要的培育、扶持和规范,以推动公民社会的成长,实现良好的社会治理。

政府要涵养公民社会的土壤,积极培育和推动社会组织的发展。政府需要把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身,把那些自己管理不好的领域让渡给社会,以尽可能实现管理社会化。社会组织和个人则须摈斥等靠要思想和思维,学会独立自主,积极参与管理过程,尽可能实现社会自治化。

就中国的情形来说,由于缺乏自治传统和实践经验,社会组织发育不足、功能有限的情况较为普遍,即使政府想将一些不适合自己承担的职能转移出去,却极可能找不到理想的社会承载主体。这是政府包办社会事务的一个客观因素。有鉴于此,政府就必须注重对各类社会组织的涵养,给予必要的培育、扶持和规范。可以说,政府在这方面做的并不好。许多政府部门往往用管理下级的方式去管理各类社会组织,或者把社会组织看作异类,约束、限制其发展,包揽了很多社会可以自主治理的事务。

社会力量能否在社会危机管理中发挥关键作用,不仅是衡量一个国家现代化程度的重要指标,也是衡量一个国家抗风险能力的重要指标。现代国家、现代政府,应主动向社会力量分权,开放公共空间。这种分权制衡其实不单是为了监督政府,也是为政府减负和分忧,使政府能够专心于在其需要发挥作用的领域做强做好。因此,政府在经济、政治、文化等领域放权于社会的同时,应加快社会组织的培育和引导,推进公民社会建设,与社会建立伙伴关系,构建政府和社会组织共同管理公共事务的新格局。

三是政府不能用控制思维去管理社会,相反,政府自身要受到法律的制约。

强政府客观上意味着强权力,假如没有相应的强监督,一方面会滋生腐败,另一方面会令政府及官员的心态膨胀,易诱发政府用管控思维去对待和管理社会组织和社会力量。所以,要树立一个基本的理念,即社会管理不等同于社会控制,社会管理创新功能也不等同于政法部门的“社会综合治理”功能,那种以控制为主导的“单中心治理”模式,并不能推进社会管理的创新。

社会管理理念、管理手段和方式的落后,不仅无法应对社会转型带来的大量社会矛盾和问题,反而会制造一系列新的社会矛盾和问题,使事情更加恶化。鉴此,虽然一些地方在社会管理体制创新方面开始了探索,包括用“对话”来替代“对抗”,用“维权”来促进“维稳”,但这种创新的力度不是很大,步子不是很快,基本上还是在延续传统思路,缺乏新的思维。

政府应把社会组织视为平等的治理伙伴,以谦卑之心对待社会力量,这就要求政府必须自我限权,与社会组织分享权力。只有法治能够做到这一点,法治是塑造善治型政府的基本构成要件,是现代公共管理的最高准则。因此,如何在社会建设和管理创新中,强化法治意识和法律体系的建设,以迫使政府对权力的行使在法律的框架内进行,不能超越法律,并最后建立起一种“法治化的公共服务型政府”,是我们需要思考的问题。

参考文献

[1]. 齐桂珍:《中国不能走“小政府—大社会”的路子》,《管理科学》2007年第11期。
[2]. 齐桂珍:《中国不能走“小政府——大社会”的路子》,《管理科学》2007年第11期。
[3]. 于文轩:《什么样的强政府?什么样的强社会?》,联合早报,2011年6月10日。
[4]. 郑永年:《强政府、强社会当是中国社会管理的方向》,联合早报,2011年5月24日。

《天大报告》2012年8月期

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